吳俊宏:完善長效機制降低增量配電不確定性風險

2020-03-24 12:59:22 大云網  點擊量: 評論 (0)
完善長效機制降低增量配電不確定性風險吳俊宏(華東電力設計院智慧能源室主任)增量配電改革是新一輪電力體制改革的重要內容,也是能源革命...

完善長效機制降低增量配電不確定性風險

吳俊宏

(華東電力設計院智慧能源室主任)

增量配電改革是新一輪電力體制改革的重要內容,也是能源革命重要落腳點之一。增量配電業務從誕生伊始到多批次試點實踐,始終處于問題發現和問題解決的往復過程中。雖然從客觀規律及行業背景來看,增量配電項目目前遇到的困難都是極其正常的。但不可否認的是,增量配電問題解決方案的不確定性極大影響了社會資本對于增量配電投資的積極性。目前通過多批次的試點實踐,增量配電改革取得了積極成效,但是仍然應該看到過程中的問題和不足,迫切需要通過相關機制的進一步完善保障增量配電健康可持續發展。

一、增量配電改革取得的積極成效

增量配電改革是能源技術進步背景下我國電力體制改革和能源革命密不可分的重要一環,它以牽一發而動全身之勢加速了改革的全面推進。

一是推動了輸配電價改革。輸配電價改革是電改的重要任務和基礎內容。中發9號文指出,輸配電價將逐步過渡到按“準許成本加合理收益”原則,分電壓等級核定。但核價方法是否合適、核價結果是否合理在沒有對比情況下很難給管理者直觀認識。增量配電改革目的之一,正是希望通過標尺競爭發現合理配電價格并提升電網投資效率。目前多數省份核定的省級輸配電價表給予增量配電網價格空間非常有限,參考其確定的配電價格較難讓增量配電項目獲取“合理收益”。這樣輸配電價核定方法和結果的合理性,便通過增量配電項目的經濟合理性有了清晰效果反饋。更進一步,借助增量配電網價格機制的建立,對于完善政策性交叉補貼機制具有重要作用。

二是加速了綜合能源服務的創新發展。綜合能源服務是我國能源轉型和高質量發展的重要方向。一方面,增量配電網為綜合供能服務提供了必要的技術基礎和交易基礎;另一方面,在配電服務微利收益的監管要求下,大部分投資方不得不主動創新傳統配售電業務以外的綜合能源服務以提升項目整體收益。而增量配電企業主動創新綜合能源服務的行為,也倒逼了傳統電力企業向綜合能源服務商的加速轉型。

三是促進了電網企業服務水平和經營效率的提升。雖然大部分增量配電項目仍然沒有開始運營,但對既有電網企業的刺激效果已經相當明顯,并且直接帶動了既有電網企業服務水平和經營效率的雙重提升。除此以外,增量配電業務引發了對于電網投資成本與可靠性關系、差異化供電服務收費、用戶工程收費等問題的深入討論,倒逼傳統電網企業進一步降本增效。

四是通過多批次試點積累了豐富的改革經驗。從第一批試點倉促申報到第四批試點組織第三方機構進行專家評估,試點申報機制越加嚴謹的背后則是改革經驗的逐步豐富。各省市從摸著石頭過河也慢慢積累了一套完善工作體系。另外從資本角度來看,也從第一批試點的蜂擁而至到理性對待每一個項目的投資。多批次試點工作基本讓行業知曉了增量配電改革是什么、改革價值是什么、工作機制又是什么。

二、不確定性風險逐步成為投資方最關注的問題

增量配電改革的主要內容就是引入社會資本投資建設配電網,目前主要通過試點形式進行。改革初期,暴露出的焦點問題主要集中在相關利益方的阻撓上,但隨著各方認識的進一步提高以及政府監管的進一步加強,這個問題正在逐步解決甚至終將消亡。但是,各主體對于增量配電項目的投資熱情卻仍在消退。究其原因,增量配電不確定性風險正成為投資方最關注且最為擔心的問題。這種不確定性風險主要表現為:

一是關鍵政策的不確定性。盡管相關部委已經發布增量配電相關政策數十條,但仍然沒有徹底滿足增量配電作為成熟投資項目的需求。比如相關價格文件給出了指導意見,卻缺乏具體保障增量配電企業合理經營條件下獲取合理收益的措施,極大打擊了投資方熱情;再如增量配電接入評審雖然要求由地方政府部門組織,卻缺少評審論證科學性和評審結論可執行性的保障措施。甚至連增量配電改革基礎文件《有序放開配電網業務管理辦法》也早已過了其有效期。

二是項目申報的不確定性。雖然已經發布五批次試點項目申報通知,但究竟還有沒有下一批試點始終充滿不確定性。這種不確定性會嚴重影響潛在項目的認真準備和科學論證。從前五批試點申報的經驗來看,試點申報階段的充分論證對于項目最終成功非常重要。由于前三批試點經驗不足,有些試點的倉促申報直接導致項目沒有合理論證其可行性,先天性不足也使得后來被迫取消其試點資格。然而在項目管理機制不確定的情況下,各方特別是投資方不敢冒然投入人力、財力對潛在項目進行準備和研究,這也導致一旦試點申報通知發布,將缺少足夠時間進行可行性論證,不但會增加試點盲目申報的風險,也會增加試點失敗的風險。

三是監管機制的不確定性。從前幾批試點經驗來看,國家發展改革委關于試點項目的親自督導發揮了很大作用,充分促進了試點項目向前推進。但僅靠中央層面的督導顯然不能完全解決問題。同時國家發展改革委的督導工作不會固定,其不確定性也滋生了部分項目的僥幸心理,更有甚者沒有上級督導就遲遲不肯往前推進。同時有些項目一旦面臨督導,又不得不打亂之前工作節奏,需要在極短時間內倉促完成相關工作以應對突擊檢查要求。監管機制的不確定性讓項目在遇到相關問題時缺乏有效解決渠道,并逐步造成了項目工作的不嚴謹性和不嚴肅性。

三、完善長效機制保障增量配電健康可持續發展

長效機制是指長期保證制度正常運行并發揮預期功能的制度體系。相關文件表明,增量配電是一項長期工程而非短期試點行為,但其長效機制還并不成熟。進一步完善增量配電長效機制的必要性在于,既可以讓增量配電在穩定且合理制度體系下良性發展,又可以讓行業堅定改革信心,還可以對過程中相關阻撓行為形成威懾并打消地方政府搖擺不定的疑慮。

增量配電長效機制重點包括:

(一)形成價格、接入、購電等長效政策機制

長效政策機制無疑是保障增量配電工作的基礎,它是指導增量配電健康發展的基石。

長效價格機制需要保障配電網在合理投資合理運營條件下獲得合理的投資收益。增量配電價格機制是目前增量配電改革過程中面臨的主要難題。合理價格機制對于減少社會資本投資風險,提升增量配電業務投資吸引力具有重要作用。增量配電價格機制問題需要政府進一步重視,保障增量配電項目投資的穩定預期與合理收益,給予社會資本進入的充分信心。

長效接入機制需要保障增量配電網接入方案的科學性和可執行性。所謂科學性,是指增量配電接入方案分析以及評審論證要符合電網客觀技術條件;所謂可執行性,是指評審結論的接入系統方案最終能夠落實。目前增量配電接入機制有較多需要完善的內容,比如如何明確接入系統設計方案與增量配電網規劃方案的相互關系;又比如如何保障接入系統設計以及評審論證過程中電網技術條件的真實準確性;還比如如何保障政府組織接入系統評審工作的技術權威性。

長效購電機制需要保障增量配電網提供普遍供電服務的同時,享有與大電網公平獲取為滿足保底供電需求的上網電量。增量配電網在供電區域內提供的是普遍性供電服務,對于區域內沒有參與電力市場的用戶需要向其提供保底供電服務,這部分用戶包括重要公用事業、居民學校等優先購電用戶。而對于優先購電用戶的電量來源則由公用發電機組共同承擔?!蛾P于有序放開發用電計劃的實施意見》明確指出,“優先購電對應的電力電量由所有公用發電機組共同承擔,相應的銷售電價、上網電價均執行政府定價”。因此所謂增量配電網的長效購電機制不僅是要保障其能夠享有與其它第三類售電公司公平參與電力市場的機會,更需要保障其享有與大電網公平獲取公用發電機組關于承擔優先購電電量那部分上網電量的權利。

(二)落實長效項目管理機制

目前增量配電項目基本以試點的形式開展,特別是對于新增投資的增量配電項目。然而《有序放開配電網業務管理辦法》并未提及增量配電項目工作開展需要首先進行試點申報和批復,文件指出“增量配電網項目管理包括規劃編制、項目論證、項目核準及項目建設等”。在改革初期,開展試點項目有其必要性,通過試點項目總結增量配電工作經驗以便形成一套完善的方法體系。然而已經開展了總計五批次的試點申報,同時前幾批也總結出了不少經驗教訓。繼續以試點形式開展增量配電業務不僅削弱了其初衷效果,而且影響了潛在項目的充分論證。第四批試點申報已經意識到了項目確定前充分論證對項目成功的重要性,而第五批試點更是將申報時間足足留了兩個月供相關方認真準備。然而,即便每次試點申報時間再充裕,究竟還有沒有下一批試點終究充滿不確定性,這種不確定性使得相關方不敢冒然投資。

目前,《產業結構調整指導目錄(2019年本)》已將增量配網建設列入鼓勵類項目。通過前幾批試點也已經總結了一套較為規范、穩定、配套的方法。因此不妨取消增量配電試點申報制度,用長效項目管理機制替代試點申報機制,讓增量配電項目的開發與落實(核準)形成常態化有據可依的行為,增強相關方前期工作的信心,真正讓增量配電投資規范化、常態化。

需要注意的是,增量配電長效項目管理機制并不意味著要盲目擴大增量配電項目規模,同樣要遵循電改9號文“有序向社會資本放開配售電業務”的基本思路,通過長效項目管理機制讓相關方充分發揮主觀能動性,在更客觀的項目管理形式下形成更健康的增量配電項目。

(三)夯實長效監管機制

試點工作中存在的相關利益主體阻撓、地方政府搖擺不定、項目拖拖拉拉等現象,與增量配電監管機制不到位有密切關系。缺少監管機制的有效督促,造成了試點項目工作的不嚴謹性和不嚴肅性。應夯實增量配電長效監管機制,進一步完善電力監管機構的措施和手段,包括完善增量配電主體進入、運營、退出的閉環監管方案,同時借助市場主體信用體系等手段加大監管力度,對增量配電項目過程中企業違法失信行為予以公開,違法失信行為嚴重且影響電力安全的,要實行嚴格的行業禁入措施。

四、結語

增量配電改革已經取得積極成效,通過試點開展也積累了豐富的改革經驗。但應認識到,改革過程中雖然一直在發現問題并解決問題,但問題解決方案的不確定性已經嚴重影響了社會資本進入增量配電領域的興趣和信心,也造成了部分地方政府搖擺不定的現象,進一步影響了增量配電最終成功的概率。而通過長效政策機制、長效項目管理機制、長效監管機制等方面的進一步完善,能夠形成增量配電規范、穩定、配套的制度體系,充分發揮相關主體的主觀能動性推動這套制度正常運行,降低增量配電不確定性風險,保障增量配電健康可持續發展。

原文首發于《電力決策與輿情參考》第10、11期

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責任編輯:葉雨田

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